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【强国视点】户籍制度改革之后,“进城农民”会更幸福吗?

解读嘉宾:中国人民大学社会与人口学院副院长、博士生导师段成荣

破冰——农民坎坷进城路

1958——1984 严格限制农民进城

  1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》出台,集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神,即:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。

  段成荣解读:我国在1958年1月9日实行了户口登记管理条例,对于百姓在不同地区之间实行迁移,进行了比较严格地限定。一个人要从一个地方迁移到另外一个地方,要获得许可。再加上当时国家在城市里实行各种各样的生活资料的凭票供应,所以从1958年以后,到上个世纪60年代、70年代甚至到80年代初期,人口迁移都非常困难。当时还有收容遣送条例,一旦被认为是盲目流动的,可能还会被送回老家,在一系列管理制度下,在80年代初期以前,全国基本上没有什么流动人口。

 

1990年,黄宏和宋丹丹的小品《超生游击队》让人们记住了“盲流”这个词

80-90年代 实施居民身份证制度 小城镇户籍逐步放开

  1984年10月,《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布,户籍严控制度开始松动。通知规定,农民可以自理口粮进集镇落户,并同集镇居民一样享有同等权利,履行同等义务。1985年7月,《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全,同年9月,作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。1997年6月,《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》出台,规定已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年7月,《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》让户籍制度进一步松动。根据此通知,新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予落户。

  段成荣解读:70年代后期在农村实行联产承包责任制以后,农村存在着大量隐性的失业劳动率,当时有几亿农村劳动力需要找活干,需要找到就业的门路,而农村本身又提供不了这个门路,所以他们需要进城。同时从80年代初期和中期开始,城市实行经济体制改革,迅速地拉动了城市经济发展,城市也需要劳动力,尤其在初期需要大量的廉价低端的劳动力,这样就在农村强大的推力和城市强大拉力基础上,形成了农村劳动力大量转移出来的非常强大的的势头。为了顺应这样的势头,在1984年10月13日国务院发布了允许农民进入小城镇务工经商的通知,这个文件出台,迅速使得我们农村人口活跃起来了。之前城市很少流动农村人口,从那之后迅速增加,从80年代初期的5、6百万到30年后今天全国已经达到了2.5亿。

2000年以后,努力消除对农民的歧视,逐步实现迁移农民市民化

    2001年3月颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》,标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定,对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。2012年2月,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出,要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移,逐步满足符合条件的农村人口落户需求,逐步实现城乡基本公共服务均等化。2014年7月30日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口。

  段成荣解读:在农民向城市迁移的过程中,一开始社会、政府,对这么大规模流动人口的到来没有准备,甚至排斥。在80年代甚至90年代的中后期,很多城市都出台了关于限制农民工就业的文件,很多大城市有很明确的条文,公布农民工禁止从事某工种等类似歧视性的规定。这样的状况到2003年当时新一届政府上来之后(才有所改善),开始要求清理制度上那些歧视排斥外来人口、流动劳动力人口的文件,包括在收入、工资拖欠、子女教育等等一些问题上积极推动解决流动人口的问题,使得进城农民工的待遇问题逐渐得到了好转。2006年3月23日,国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》,提出农民工进城要公平对待、一视同仁。最近《意见》的出台打破城乡户口登记,强调农民进城之后提供什么样的服务和保障,甚至在农村的权益怎么保障,保证这些人既有的利益能够不受到不合理的侵害,而且能够让他们进城之后更好地参与社会发展,参与经济发展,能够更好地分享城市、国家经济发展的成果,有了一个更好制度上的设计依托,与以前的改革相比既是传承也有突破。


尊重——城里户口可以有,农村的土地也可以有

  《意见》原文:土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权,集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革,探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式,保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则,引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”,应根据党的十八届三中全会精神,在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

  段成荣解读:《意见》强调保护农民在农村,也就是在原有户籍居住地既有的利益、权利,特别强调三权,土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等等,这些农民要是愿意放弃可以放弃,愿意保留还可以保留,而且明确规定不得以放弃三权作为进城落户的条件。过去几年在一些地方,说我给你城市户口,但是你把那边的宅基地让出来,把你的林地让出来,就是用一些权益来换另外一种东西。在农村处于弱势、农民处于弱势的情况下,提出保障农民的权益,更好地尊重他们的意愿,这次特别强调这一点是非常好的。


服务——为了农民在城里更有尊严的生活

  《意见》原文:保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利;将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴;逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。完善就业失业登记管理制度,面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务,加大创业扶持力度,促进农村转移劳动力就业。将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系,提供基本医疗卫生服务。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系,完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法,整合城乡居民基本医疗保险制度,加快实施统一的城乡医疗救助制度。提高统筹层次,实现基础养老金全国统筹,加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度,落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系,促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系,实现城乡社会救助统筹发展。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系,采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。

  段成荣解读:《意见》特别强调了农业、农民转型以后,进城后的基本公共服务,包括就业、子女教育、社会保障、养老、住房保障等等,这使得农民进城之后,在城里有基本的生存和发展的条件,按照大家说的能够有尊严、逐渐比较体面地在城市里面生存下去,发展起来。以往的改革是我给你一个本,给你一张纸,但是进城之后吃什么、喝什么都没有,而这次强调是这一系列要配套起来,为他们消除进城的后顾之忧,这是非常好的一个体系。


流动——改变命运不再只有高考一条路

  段成荣解读:过去人们可能就是通过高考,有了高考这根独木桥,你可以从乡下进城了,你就从乡下人变为城里人了,一下子吃商品粮了。对于绝大部分的中国人,过去几十年就这一条路,可能较少一部分人还会参军,但是参军能够提干、转干的也都是少数。这次户籍制度放开,农业户籍人口具备一定资格和条件就可以进城落户,这样就使得他们在进城发展机会上增加了更多的通道。从整个社会角度来讲,把中国社会流动人口不畅通的管道拓宽,从单行道拓成两车道、四车道,甚至八车道。对于个人来讲,可以通过高考,还可以通过别的各种各样的途径,这确实有非常重要的意义。

  (责任编辑:黄玉琦、代睿)转自微信

',excerpt=' 近日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》),《意见》提出建立统一的城乡登记制度,取消农业户口与非农业户口的性质区分。对于中国6亿多拥有农业户口的人来说,这个《意见》毋庸置疑有着重要的意义,《意见》提出,到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,他们未来的生活会怎样?进城了,他们会过得更好吗?

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文章标签: 户籍

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